风景名胜区管理的问题与对策

     一、风景名胜区资源保护与科学发展观

     风景名胜区必须全面落实科学发展观，使政策方针和管理制度真正建立在依法治区的基础上，建立在尊重客观规律的基础上，建立在尊重自然生态法则的基础上，形成对风景名胜资源进行严格保护下的合理利用模式，使风景名胜区成为人与自然和谐相处的最佳典范。

     改革开放20多年来，我国风景名胜区完成了由粗放管理向法制化、制度化管理的转变，实现了风景资源由保洁管护向科学化系统保护的转变，建立了国家风景名胜区的规划、保护和监测机制，实践风景名胜区的可持续发展，是我国行政体制改革所取得的重要成果之一。风景名胜区不仅对发展我国旅游经济做出了突出贡献，同时在弘扬民族优秀文化、开展爱国主义教育、科普教育、保护生态环境以及提高公众的资源意识等方面发挥着越来越重要的作用。

     毫无疑问，国家风景名胜区已成为发展我国旅游业的主要载体。基于风景名胜区的旅游业的发展，对于振兴区域经济、增加国民经济收入、加快社会事业发展、增加当地就业机会、促进对外交流以及转变当地人思想观念、提高素质等方面都具有不可替代的作用。更为重要的是，如果形成对风景名胜资源进行严格保护下的合理利用模式，会使当地群众和地方政府了解这些资源的真正价值，从而激发他们保护此类资源的积极性和主动性，极大地减少诸如开山采石、滥伐森木、劈山造田挖矿等破坏性的低级开发方式。

     但从另一方面来看，如片面地注重短期收益而在脆弱的风景区内滥建宾馆和人工游乐设施、盲目进行道路、水库、索道等设施的修建和开发房地产等等都会对资源造成严重破坏。此外过多的游客及其所带来的污染物，以及粗放的管理方式等都会改变景区的人文环境和影响当地生态系统的稳定性。但更为普遍的破坏行为却是由不当的开发方式所造成的，如对文化古迹的修建如新、民族风情建筑的现代化改造、新建的服务项目与周边的环境不协调、交通建设甚至生态保护项目的不当安排等都会毁坏原有的山水景观和生态平衡。由于这些“破坏性的开发方式”隐蔽性较大，因而危害性也更大。建设资源节约型社会，首先必须使珍贵的风景名胜资源能永续利用；建设环境友好型社会，也必须使自然和文化遗产与人类和谐共处。所以风景名胜区管理工作首先必须着眼于切实有效地制止各种破坏性的开发行为，彻底转变掠夺式经营的方式和粗放的资源消耗式的发展思路。

     必须承认，快速城镇化、机动化和工业化日益对风景名胜区的保护工作形成严峻的挑战。从另一方面来看，我国的风景名胜资源在很大程度上是以自然生态环境为基础的资源。要充分理解和认识保护和合理利用此类不可再生的自然文化遗产的重要性，从人与自然和谐的角度出发，认真处理好资源保护与利用、局部利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的关系，切实改变观念，使风景名胜区成为人与自然和谐相处的最佳典范。这就要求风景名胜区的各级领导同志必须坚持全面落实科学发展观，注重风景名胜区管理决策的科学性、前瞻性和实效性，使我们的政策方针和管理制度真正建立在依法治区的基础上，建立在尊重客观规律的基础上，建立在尊重自然生态法则的基础上。

     二、当前风景名胜区管理工作存在的问题

     一些地方把国家风景名胜资源的生态环境性变成一般开发性，社会公益性变成企业或个人私有性，自然文化展示性变成急功近利的经营性，结果使不少景区人工化、城市化、商业化，导致景区的自然与文化遗产的原真性、景观美感度和生物多样性均受到严重破坏。

     近年来，国家重点风景名胜区综合整治工作取得了显著成绩，推动了风景名胜区各项基础管理工作的强化，但是，应该看到各地工作进展还很不平衡，一些地方仍存在诸多问题与矛盾，主要表现在以下几个方面：

    （一）管理职责不清，效能低下。

    据近期抽查，至今仍有部分国家重点风景名胜区尚未建立管理机构，这些风景名胜区主要是县或县级以下政府管理，风景名胜区资源非常好，但管理机构设置不到位，或建而未管，形同虚设；有的风景名胜区管理仍然存在一山多治、地域分割、部门分割，未能实行统一管理；有的风景名胜区管理机构政企不分，以企代政或以政代企。有的风景名胜区由企业垄断经营，风景名胜区管理和门票由旅游集团公司全面负责。有的风景名胜区规划编制、审批、开发建设、管理等政出多门，管理无序。有的风景名胜区管理机构混杂，职责不清，难以有效履行风景名胜区资源利用和保护监管的行政管理职能。

     （二）规划编制滞后，调控作用不强。

     据调查统计，国务院审定公布的第一批和第二批国家重点风景名胜区规划编制工作完成较好，84个国家重点风景名胜区中78个已完成规划编制工作。第三批、第四批国家重点风景名胜区尚有30余处未完成编制规划。国务院公布的第五批国家重点风景名胜区的规划绝大多数尚在编制中。各地要加快规划编制进度，以及时发挥规划的指导和调控作用。没有规划，不可能处理好保护与开发的关系。规划是实现不可再生的风景资源的有效保护与开发利用的有机结合。

     （三）违章违规建设仍时有发生。

     一些风景名胜区违背规划、不按规定程序报经批准自行开工建设的行为仍时有发生。例如河南嵩山少林寺风景名胜区当地个别部门违规建设职工住宅，影响了景区自然环境和风貌。陕西华山旅游公司违反规划，擅自在风景名胜区修建客运索道，被勒令停工。近来，一些地方未按规定程序报批，在风景名胜区修建道路、水电站、开山采石等毁坏资源的现象屡有发生。

     （四）风景名胜资源出让混乱，监管不力。

     根据国务院有关规定“风景名胜资源属国家所有”，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”，建设部在对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函中也明确要求任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营